本期導(dǎo)讀

2025年1月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2025〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》涵蓋政府投資基金設(shè)立、募資、運(yùn)行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。

圓點(diǎn)智匯高級(jí)顧問、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授胡波接受了新華社、央視新聞、人民日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、中國(guó)證券報(bào)、中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)、中國(guó)新聞周刊等多家媒體的采訪，對(duì)《指導(dǎo)意見》進(jìn)行解讀。圓點(diǎn)君就胡波教授分享觀點(diǎn)整理如下：

總體來看，《指導(dǎo)意見》有以下五方面亮點(diǎn)：一是充分肯定政府投資基金作用，釋放了鼓勵(lì)、支持的信號(hào)，有利于提振市場(chǎng)信心；二是充分尊重基金行業(yè)規(guī)律，關(guān)注了政府投資基金與社會(huì)資本的相容性，有利于發(fā)揮政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資的作用；三是進(jìn)一步厘清了政府投資基金的范圍界定，明確了不同政府部門的職責(zé)分工，有利于推動(dòng)解決政府投資基金底數(shù)不清、多頭管理問題；四是在政府與市場(chǎng)關(guān)系、暢通退出渠道、地方政府招商引資與返投要求、考核評(píng)價(jià)、盡職免責(zé)等方面，全面且正面回應(yīng)了市場(chǎng)主要關(guān)切，有利于進(jìn)一步凝聚共識(shí)并推進(jìn)落地；五是創(chuàng)新性地提出分類管理和分級(jí)管理措施，提倡上下聯(lián)動(dòng)形成合力，有利于解決既往政府投資基金運(yùn)作中存在的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問題。

《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景

2024年以來，中共中央政治局會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次提到“耐心資本”。當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正處于從“要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變的過程中。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐均表明，從金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的角度看，相對(duì)于其他資本，股權(quán)投資基金對(duì)于促進(jìn)科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展具有更高的效率。

我國(guó)的資金供給結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以間接融資為主，扣除政府債券后，直接融資僅占社會(huì)融資規(guī)模的20%左右。近年來，面對(duì)外部壓力加大、內(nèi)部困難增多的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)股權(quán)投資基金行業(yè)發(fā)展遇到了一定的挑戰(zhàn)，募資和退出兩端均出現(xiàn)一些困難，股權(quán)投資基金在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增量方面仍有較大發(fā)揮空間。當(dāng)前，政府投資基金事實(shí)上成為整個(gè)股權(quán)投資基金行業(yè)的“壓艙石”，促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)整個(gè)股權(quán)投資基金行業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

此次《指導(dǎo)意見》充分肯定政府投資基金的積極作用，向市場(chǎng)發(fā)出積極信號(hào)，提振市場(chǎng)投資信心；圍繞促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展提出了新的舉措和要求，將更好服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局，有力促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。

準(zhǔn)確界定政府投資基金，實(shí)行分類管理

政府出資主要包括三種形式：第一種形式是政府直接以預(yù)算資金出資到基金里面；第二種形式是政府委托一家國(guó)有企業(yè)來代持政府的出資；第三種形式是政府把錢以增資的形式注資給一家國(guó)有企業(yè)，在增資的決策當(dāng)中，明確這一筆增資專項(xiàng)用于對(duì)某個(gè)基金的出資。

將政府投資基金分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金，實(shí)行差異化管理，是《指導(dǎo)意見》一大亮點(diǎn)。

產(chǎn)業(yè)投資類基金是以特定目標(biāo)產(chǎn)業(yè)作為主要投資對(duì)象的基金，發(fā)展改革部門和行業(yè)主管部門要在產(chǎn)業(yè)研究的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)基金投向的指導(dǎo)，從而更好地發(fā)揮基金支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策作用。由于創(chuàng)業(yè)投資基金通常更多投資早期科創(chuàng)企業(yè)，在提升自主創(chuàng)新能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力方面具有較高的效率，《指導(dǎo)意見》明確提出，要鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資類基金，可適當(dāng)提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長(zhǎng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)周期。

與產(chǎn)業(yè)投資類基金不同，創(chuàng)業(yè)投資類基金主要側(cè)重培育未來的增長(zhǎng)點(diǎn)，從過往實(shí)踐來看，未來增長(zhǎng)點(diǎn)是什么，可能更多需要由市場(chǎng)一線基金管理機(jī)構(gòu)去發(fā)現(xiàn)。因此，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資類基金更多采取母子基金架構(gòu)，一方面有利于在子基金層面吸引更多社會(huì)資本進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)，另一方面，也有利于吸引和發(fā)揮市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目開發(fā)、盡調(diào)、投資風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的專業(yè)能力，更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資類基金投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技。

厘清政府和市場(chǎng)邊界

為厘清政府和市場(chǎng)邊界，此次《指導(dǎo)意見》提出了一些具體要求，比如政府部門要充分尊重政府投資基金發(fā)展規(guī)律和項(xiàng)目投資特點(diǎn)，依法合規(guī)履行監(jiān)管職責(zé)，不以行政手段干預(yù)基金日常管理事務(wù)和具體項(xiàng)目投資決策，堅(jiān)持專業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作等。

政府投資基金中包含政府出資，應(yīng)充分體現(xiàn)政策目標(biāo)訴求；同時(shí)，政府投資基金也屬于股權(quán)投資基金，應(yīng)充分尊重股權(quán)投資基金發(fā)展規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作和專業(yè)化管理的有機(jī)統(tǒng)一。

對(duì)二者進(jìn)行有效協(xié)同的一個(gè)工具就是全過程績(jī)效管理。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，把全過程績(jī)效管理提到了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)政府投資基金的績(jī)效管理主要以績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)。未來，需要進(jìn)一步完善政府投資基金績(jī)效管理體系，真正做到“事前有目標(biāo)，事中有監(jiān)測(cè)，事后有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效管理對(duì)基金運(yùn)作的“指揮棒”作用。

盡職免責(zé)重在落實(shí)

目前建立健全容錯(cuò)機(jī)制已形成廣泛共識(shí)，未來重在落實(shí)。要真正推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資基金高質(zhì)量發(fā)展，就必須尊重基金行業(yè)規(guī)律，在考核評(píng)價(jià)、容錯(cuò)糾錯(cuò)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。下一步，各地應(yīng)加快出臺(tái)具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，明確責(zé)任追究與責(zé)任免除的條件、程序、決策主體，真正把“依法追責(zé)、盡職免責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)”落到實(shí)處，既保護(hù)基金和基金出資人利益，又保護(hù)基金管理團(tuán)隊(duì)積極性。