近年來，我國地方政府投資基金快速擴張，呈現(xiàn)出設(shè)立層級向基層下沉、設(shè)立區(qū)域向中西部拓展、投資方式向直投化轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。個別地方政府違背基金設(shè)立初衷，在預算管理體制外利用政府投資基金違規(guī)變相舉債、行政化投資、被動存續(xù)發(fā)展，增加財政風險。究其原因，在地方政府財政緊平衡環(huán)境下，地方政府投資基金由于具有制度設(shè)計滯后、預算約束不力、監(jiān)督機制不健全等制度性漏洞和機制性缺陷，異化為有的地方政府相對靈活的投融資通道。為此，有必要推動健全基金頂層設(shè)計，分類強化基金功能定位，健全基金出資管理，健全基金市場化監(jiān)督機制，構(gòu)建更加高效的基金管理體系，促進基金長期可持續(xù)發(fā)展。

政府投資基金是政府創(chuàng)新投融資方式，以財政資金撬動社會資本，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級的重要資金來源，是耐心資本的重要組成部分。[1][2]黨的二十屆三中全會提出，要更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本。[3]近年來，在經(jīng)濟下行壓力下，地方政府財政緊平衡、融資渠道受限、債務(wù)風險上升，政府投資基金由于投融資機制相對靈活，具有撬動社會資本放大財政引導效應(yīng)、市場化運作提高資金使用效率等優(yōu)勢，被賦予了過多的功能定位，逐漸成為地方政府“資本招商”“基金招商”，以及對重大優(yōu)勢項目進行財政支持的重要政策工具。各級地方政府投資基金爆發(fā)式增長，呈現(xiàn)“遍地開花”、募資“下沉化”、投資直投化等發(fā)展趨勢，同時也暴露出個別地方政府投資基金功能異化，變相舉債、行政化投資、被動存續(xù)等問題和風險。

2025年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求構(gòu)建更加科學高效的政府投資基金管理體系。[4]為此，通過實地調(diào)研、座談訪談等方式，全面梳理地方政府投資基金的設(shè)立初衷和發(fā)展現(xiàn)狀，深度剖析基金誘發(fā)風險的特征及形成機理，進一步細化提出健全地方政府投資基金監(jiān)管體系的對策建議，具有重要現(xiàn)實意義。

一、地方政府投資基金的發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府投資基金主要來源于我國財政專項資金“撥改投”的改革資金，設(shè)立初衷是發(fā)揮財政資金的引導放大作用，采取股權(quán)投資等市場化方式帶動社會資本重點支持國家鼓勵的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展，以及促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的國有資本，[5]基金到期后可收回財政投資以提高財政資金的循環(huán)利用效率，同時可以延續(xù)投資以發(fā)揮長期投資作用。

（一）地方政府投資基金的設(shè)立初衷

長期以來，我國財政支持經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金主要通過財政無償補貼或直接撥款的形式投入，存在“小、散、亂”“撒胡椒面”等現(xiàn)象。21世紀初，我國部分地方政府開始探索利用政府投資基金支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。[6]2014年，國務(wù)院深化預算制度改革，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理、整合、規(guī)范專項資金，逐步減少財政資金對企業(yè)的直接補貼；同時，創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，探索實行基金管理等市場化運作模式。[7][8]至此，我國地方各級政府開啟了財政性涉企資金的基金化改革，政府投資基金快速發(fā)展。所以從資金來源看，我國政府投資基金主要是將原來直接劃撥企業(yè)的財政專項資金改革為以股權(quán)形式投資的資金，同時帶動更多社會資本共同投入企業(yè)。

根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡稱《辦法》）、《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》和《意見》等有關(guān)規(guī)定，我國政府投資基金是政府出資或與社會資本共同出資設(shè)立，按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則運作，引導社會各類資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資金[9][10]。從財政出資的視角看，政府投資基金的功能定位主要包括三個方面。

一是發(fā)揮政府投資的引導作用。在資金籌集渠道上，基金轉(zhuǎn)變了財政專項資金單純依靠預算資金投入的渠道限制，通過撬動更多的各類社會資本投資，可以發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的引導放大作用。

二是提升政府投資的效率。在投資方式和領(lǐng)域上，基金轉(zhuǎn)變了財政專項資金單純采取財政補貼、獎勵、貼息等行政化投入方式，通過股權(quán)投資等市場化方式，利用專業(yè)投資管理團隊的科學決策，解決行政化管控效率低下和信息不對稱等問題，從而可以提高財政資金使用效率。

三是實現(xiàn)政府投資的長期性。在退出和收益機制上，基金轉(zhuǎn)變了財政專項資金“一次投入、一次使用”“只投入、無回報”的使用方式，通過合理設(shè)置存續(xù)期等方式，在存續(xù)期滿后終止和退出，按約定收回基金中的政府出資資金和收益后，可以重復投資原有領(lǐng)域或新領(lǐng)域，既可以實現(xiàn)財政資金的循環(huán)利用，又可以實現(xiàn)政府投資的長期性和延續(xù)性。

我國各級政府均可設(shè)立政府投資基金。與中央政府投資基金相比，地方政府投資基金具有服務(wù)區(qū)域發(fā)展的屬地化管控特征，一般要求子基金注冊在本地，子基金返投回本地的金額原則上不低于政府出資額的一定倍數(shù)（如1.5~3倍），對投資于本地的認定標準通常也有明確的規(guī)定。

（二）地方政府投資基金的發(fā)展特征

我國政府投資基金快速發(fā)展。根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2023年底，我國各級政府累計成立投資基金2086只，認繳規(guī)模12.19萬億元；其中，2023年成立基金107只，認繳規(guī)模3118.46 億元，同比分別下降 25.2%和35.0%。[11]

從設(shè)立層級看，地方政府投資基金規(guī)模占比超過九成，基金設(shè)立主體向區(qū)縣級下沉。2023年底，國家級、省級、市級和區(qū)縣級基金規(guī)模占比分別為10.1%、15.8%、34.6%和39.5%；2023年區(qū)縣級基金占比增長最快，占比較上年增長18.6%。目前，基本上各級政府都在設(shè)立基金，其中，區(qū)縣級基金呈現(xiàn)“爆發(fā)”式增長，個別地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也開始設(shè)立基金。

從設(shè)立地區(qū)看，地方政府投資基金向中西部拓展。2023年中西部地區(qū)設(shè)立政府投資基金持續(xù)保持高位，新增56只，已認繳規(guī)模達1595.19億元，占全國政府投資基金的比重分別為52.3%和51.2%。從七大地區(qū)分布看，華東、華北和華南地區(qū)基金規(guī)模占比最高。從各?。▍^(qū)、市）分布看，廣東（不含深圳）、江蘇、浙江、北京、深圳、上海等地區(qū)基金規(guī)模最高，合計占比近40%。

從投資方式看，地方政府投資基金直投比例不斷加大。受地方政府投資基金投資難、投資進度滯后、返投比例較難實現(xiàn)等因素影響，部分地方政府投資基金由以投資子基金為主，轉(zhuǎn)為“參股投資子基金+戰(zhàn)略性直接投資”相結(jié)合的模式投資，有的在母基金中增加直投的比例，有的依托某個企業(yè)或某個項目設(shè)立特殊目的公司（SPV）戰(zhàn)略性直投基金。

二、地方政府投資基金的風險特征

在地方政府投資基金快速發(fā)展的同時，有的地方違背基金設(shè)立初衷，在預算管理體制外違規(guī)變相舉債、行政化投資，[12]一定程度上承擔了地方政府組織財政“收入”和變相“支出”的職責，部分基金被動存續(xù)，演變?yōu)榈胤秸滦屯度谫Y平臺，增加了財政可持續(xù)風險。[13]

（一）引導投資難，出資主體以國有資本為主，易增加隱性債務(wù)風險

政府投資基金的社會資本參與意愿低，募資難問題突出。政府投資基金的設(shè)立具有明確的政策導向要求，在投資收益方面雖然沒有高額回報的要求，但是有保值增值的要求，對投資失敗的容忍度相對較低。因此，政府投資基金對社會資本的吸引度不高，基金認繳率嚴重不足。[14]國家級基金和省級基金由于規(guī)模效應(yīng)較好，投資領(lǐng)域較寬泛，因此募資能力相對較強。但是地市級政府投資基金在投資領(lǐng)域、投資區(qū)域方面都有嚴格的限制，對社會資本的吸引力較弱；其中，中西部地市級特別是區(qū)縣級基金普遍規(guī)模較小，募資更為困難。根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2022年底，各級政府投資基金認繳率僅為50.7%。[15]中西部的地方政府、區(qū)縣級政府投資基金募集社會資本難的問題突出。在募資難的情況下，地方政府為快速設(shè)立基金，一般會與地方國有企業(yè)或金融機構(gòu)共同出資，國有資本成為地方政府投資基金的出資主體；而民營資本參與率較低，即使參與了募資，最終資本到位率也不高。

基金募集社會資本難，以非正當甚至違規(guī)方式招募社會資本，易形成隱性債務(wù)風險。[16]國有資本參與政府投資基金，形成彌補財政資金不足的主要資金來源渠道。但是，基金的實際控制人仍是地方政府，這種政府主導下的基金出資結(jié)構(gòu)，實質(zhì)是一種非正當?shù)恼档兹谫Y方式，易形成政府隱性債務(wù)。主要風險特征包括以下方面。

一是違反政府可適當讓利的原則，為提高社會資本特別是金融資本參與的積極性，通過承諾回購本金、承擔投資損失、承諾最低收益等方式違規(guī)向社會資本方（主要是國有企業(yè)、國有金融資本）增信融資。如在基金募資規(guī)定中就明確，財政出資按劣后級設(shè)置，優(yōu)先承擔相應(yīng)風險。

二是違反由政府通過預算安排資金的規(guī)定，違規(guī)以債券資金、借貸資金出資政府投資基金。例如，某市將5億元地方政府專項債券資金通過市中小企業(yè)投資擔保公司投資市屬產(chǎn)業(yè)融資擔保公司，最后注入某產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。又如，某地方政府融資平臺公司通過售后回租方式，以沒有收益的市政道路、防洪堤等公益性資產(chǎn)融資15億元，所得資金用于投入新型城鎮(zhèn)化基金等。

三是通過簽訂對賭協(xié)議違規(guī)融資，導致基金權(quán)益受損。例如，某引導基金參股的子基金將持有的目標公司股權(quán)對外轉(zhuǎn)讓，并簽訂對賭協(xié)議，約定未來兩年目標公司經(jīng)營收益不達預期將回購股權(quán)并支付資金占用利息。

（二）市場化運作難，行政化管控違背科學決策初衷，易引發(fā)投資效率低下風險

部分地方政府投資基金形成了類似專項資金的“政府+財政部門+業(yè)務(wù)主管部門+運營管理平臺”的行政化管控體制，突出政策引導功能，弱化市場運作功能。具體運作特征包括以下方面。

一是母基金在政府層面設(shè)立基金管委會?；鸸芪瘯魅斡烧止茴I(lǐng)導擔任，成員單位包括財政部門，發(fā)展改革、科技、工業(yè)和信息化等業(yè)務(wù)主管部門；管委會下設(shè)基金管理辦公室，一般設(shè)在財政部門?；鸪鲑Y主體一般為政府全資或控股企業(yè)，基金管理人也多為國有企業(yè)或其子公司，其事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)多集中于基金出資主體。

二是直投項目多數(shù)實行政府投資項目遴選機制。一般按照“建立項目庫—項目立項—投資方案論證—投資決策—投資落地—投后管理”的程序?qū)嵤?，類似政府預算內(nèi)投資項目遴選機制。由業(yè)務(wù)主管部門推薦，經(jīng)咨詢委員會論證，經(jīng)管委會審議后入庫；業(yè)務(wù)主管部門在項目庫中選擇擬投項目，指導出資主體制定立項建議書，經(jīng)基金咨詢委員會論證后，由基金管理委員會審議；業(yè)務(wù)主管部門指導基金管理人開展盡職調(diào)查，制定投資方案，報咨詢委員會論證后，由基金管理人按照規(guī)定程序進行表決。

三是子基金設(shè)立機制類似專項資金的立項審批機制，管理人以國有平臺公司為主。子基金設(shè)立一般按照“部門提議、科學論證、政府決策”的程序?qū)嵤礃I(yè)務(wù)主管部門提出設(shè)立建議，基金管理辦公室組織咨詢委員會開展論證，提交基金管委會審議后，提交政府審議批準，類似于專項資金的設(shè)立審批程序。子基金管理人選擇主要通過相關(guān)機構(gòu)推薦、公開招募和談判磋商確定，以平臺公司為主。

四是部分子基金市場化運作形同虛設(shè)，政府直接干預投融資活動。有的行業(yè)主管部門干預子基金投資決策，初選項目后向子基金管理人推薦；有的直接指定子基金投資項目；有的要求子基金投融資決策逐層上報審批或進行政策性審查等。例如，某市政府引導基金全面介入子基金投資全過程，相關(guān)主管部門負責聯(lián)系行業(yè)及產(chǎn)業(yè)的投資備選項目庫建設(shè)，參與子基金相關(guān)投資方案評審及績效報告審查等。

地方政府投資基金的行政化管控背離了市場化運作初衷，財政資金直接投資競爭性領(lǐng)域投資效率低下，部分投資易引發(fā)財政風險。主要風險特征包括以下方面：

一是地方政府投資基金多數(shù)面臨投資難的困境，投資進度緩慢，財政資金長時間閑置。因投資方向限制導致優(yōu)質(zhì)項目儲備不足，很多地方政府投資基金存在投不準、不敢投等問題，財政資金大量沉淀，使用效率不高。例如，某省9只基金在募集資金10.53億元到位1年以上的情況下，落實投資項目金額占到位資金比例低于20%；其中，5只基金募集到位資金3.5億元超過1年未投資任何項目。

二是有的基金違規(guī)決策，形成財政資金損失風險。相比市場化投資團隊，政府投資部門的投資經(jīng)驗和人才相對欠缺，投資項目來源渠道相對單一，直接參與基金投資可能面臨較高的項目損失風險，包括投資項目盡職調(diào)查不充分、違規(guī)決策程序倒置、未經(jīng)評估高溢價投資企業(yè)等。例如，某省政府投資基金收購某凈水和污水處理項目的部分股權(quán)，在未完成產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)的情況下行政化決策，提前支付股權(quán)收購款，后期由于項目資金鏈斷裂形成超過1億元的潛在虧損。

三是有的基金違規(guī)承擔地方政府支出責任，支付應(yīng)由財政預算安排的支出款項。在行政化管控下，部分政府投資基金變相投資于基本公共服務(wù)領(lǐng)域、彌補地方財政預算缺口、列支行政事業(yè)單位費用、用于解決突發(fā)流動性風險等。例如，某省重大產(chǎn)業(yè)項目基金管理不規(guī)范，6只項目基金共15.1億元資金被挪用于項目公司，償還歷史欠款等。

四是有的基金明股實債投資，變相出借資金。2022年審計署在審計時發(fā)現(xiàn)，2市違規(guī)向企業(yè)出借或轉(zhuǎn)移財政性資金54.5億元，其中40億是以政府投資基金名義轉(zhuǎn)移至國企，脫離預算管理。[17]

（三）按期退出難，強制退出或被動存續(xù)發(fā)展，易引發(fā)國有資產(chǎn)損失風險

地方政府投資基金普遍面臨到期難以退出的問題。政府投資基金一般有存續(xù)期限約定，通常不超過10年。但是由于基金運作周期與被投項目生命周期不匹配、項目經(jīng)營不達預期、股東無力回購，缺乏上市、并購和轉(zhuǎn)讓退出渠道等原因，基金大多退出困難。[18]為應(yīng)對基金退出難題，近年來整合優(yōu)化后的政府單獨出資設(shè)立的母基金多數(shù)約定實施滾動發(fā)展，即政府投資本金和收益留存在基金內(nèi)滾動投資，沒有退出期限制。有的采用永久存續(xù)形式運作；有的擬實施滾動發(fā)展，組織形式由合伙制向公司制轉(zhuǎn)型；有的以國有金融公司等作為出資主體，不再按照私募股權(quán)投資基金進行管理。政府投資基金被動長期存續(xù)，易引發(fā)國有資產(chǎn)損失風險。主要風險特征包括：

一是基金到期后強制退出，易引發(fā)投資資產(chǎn)價值大幅波動，形成事實上的國有資產(chǎn)損失；

二是投資項目或企業(yè)從短期引導被動演變?yōu)殚L期持有，逐漸形成地方政府新型投融資平臺，易加重財政負擔；

三是基金退出不暢導致政府投資基金“募、投、管、退”難以形成閉環(huán)，不利于基金的滾動循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展；

四是部分“僵尸基金”長期未止損，加重國有資產(chǎn)流失風險。

三、地方政府投資基金的風險成因分析

地方政府投資基金本質(zhì)上是政府財政資金與社會資本合作的投資方式，一方面含有財政資金，需要加強政府引導；另一方面含有社會資金，需要加強市場化運作，但是在實際操作層面，政府引導和市場化運作之間的邊界很難理清。[19]近年來，在地方政府財政資金緊張、償債壓力加大、國有融資平臺融資渠道收緊的環(huán)境下，地方政府投資沖動不降反升。在地方政府眾多投資工具中，政府投資基金由于存在制度設(shè)計滯后、預算約束不力、缺乏有效監(jiān)督等制度性漏洞和機制性缺陷，更容易演變成為地方政府新型投融資通道，引發(fā)財政風險。

（一）制度設(shè)計滯后，功能定位泛化、異化。政府投資基金是政府與市場合作的投資領(lǐng)域，面臨市場化投資領(lǐng)域多變、投資方式不斷創(chuàng)新等市場變化情況，需要不斷創(chuàng)新并規(guī)范基金管理制度。但是，目前關(guān)于政府投資基金的管理辦法主要是對各級政府投資基金的通用性規(guī)范，對近年來地方政府組建投資基金的類型、投資方式、運作模式上的創(chuàng)新做法約束不足，易導致基金功能定位泛化、異化，脫離監(jiān)管等問題。

一是在基金投資領(lǐng)域尚未規(guī)范轉(zhuǎn)貸基金等各類創(chuàng)新基金類型，部分地方政府將基金異化為“資金池”，按需設(shè)立?！掇k法》規(guī)定政府投資基金不得向第三方提供貸款和資金拆借。現(xiàn)實中，部分地方政府針對當前普遍存在的中小微企業(yè)融資難、融資貴問題，將投資基金投向領(lǐng)域擴大到為區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供短期流動性支持，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。例如，有的地方設(shè)立應(yīng)急轉(zhuǎn)貸引導基金，為民營中小微企業(yè)提供短期資金過橋服務(wù)；有的地方設(shè)立穩(wěn)定基金，對于各市屬、區(qū)屬國有一級平臺公司的債務(wù)轉(zhuǎn)換（續(xù)發(fā)）需求按照“一項目一方案”原則提供流動性支持。這些基金與《辦法》相沖突，但其設(shè)立又具有客觀現(xiàn)實意義，因此需要從國家層面加強頂層設(shè)計。

二是在基金投資方式上未規(guī)范債權(quán)投資、股債聯(lián)動等創(chuàng)新投資方式?！掇k法》規(guī)定政府投資基金主要采用股權(quán)投資等市場化方式投資運行?，F(xiàn)實中，部分地方政府為滿足區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展、重大項目建設(shè)等需要，創(chuàng)新開展了“股債融合”“投貸擔聯(lián)動”“股權(quán)投資基金+互助紓困基金”等多種投資組合機制，缺乏系統(tǒng)性規(guī)范。例如，有的地方設(shè)立穩(wěn)定發(fā)展基金，主要采取債權(quán)方式投資，并由國有融資擔保集團提供擔保；有的地方鼓勵政府產(chǎn)業(yè)基金與金融機構(gòu)之間開展業(yè)務(wù)合作，探索“投貸聯(lián)動、投保聯(lián)動、聯(lián)合投資”等多種創(chuàng)新融資模式。

三是在投資運作方式上未規(guī)范政府引導型基金創(chuàng)新運作方式?！掇k法》規(guī)定政府投資基金應(yīng)按照“政府引導、市場運作”的原則進行運作，并按照“利益共享、風險共擔”原則約定收益處理和虧損承擔方式?，F(xiàn)實中，地方政府投資基金根據(jù)政策目標和投向領(lǐng)域的不同，在運作環(huán)節(jié)分為純市場化運作型和政府引導運作型兩類，但是對其中的政府引導型基金的運作原則未進行統(tǒng)一規(guī)范。例如，有的地方將政府投資基金分為政府引導基金和產(chǎn)業(yè)投資基金兩類，其中，政府引導基金采用“股權(quán)+債權(quán)”相結(jié)合的投資模式，對經(jīng)濟效益偏低的準公共物品領(lǐng)域進行投資，通過政府投資引導、適度讓利、風險補償?shù)葯C制帶動社會資本共同投資；產(chǎn)業(yè)投資基金對市場較為成熟、需要適度引導的領(lǐng)域進行市場化投資運作，形成多元化的出資結(jié)構(gòu)，堅持政府與社會資本同股同權(quán)、共擔風險。但是在地方政府投資基金的管理規(guī)定中，更多引用國家的有關(guān)規(guī)定，按市場化基金的管理原則開展經(jīng)營運作，未對政府引導型基金作專門規(guī)定。

（二）預算約束軟化，多層嵌套脫離財政監(jiān)管

政府投資基金可以由各級政府部門或事業(yè)單位發(fā)起設(shè)立，面臨財政出資預算統(tǒng)籌不力，加重財政運行負擔和監(jiān)管負擔等問題?！掇k法》僅原則性規(guī)定控制基金數(shù)量，規(guī)范基金預算管理。在實際執(zhí)行過程中，個別地方政府在政績觀偏差的驅(qū)動下，存在設(shè)立更多數(shù)量和更大規(guī)?；鸬臎_動，預算約束軟化、盲目設(shè)立基金、多層嵌套設(shè)立基金脫離財政監(jiān)管等問題屢禁不絕。

一是不顧財政承受能力盲目設(shè)立、重復設(shè)立基金。個別地方政府為促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，在土地出讓收入大幅下滑，財政“三?！敝С?、債務(wù)支出剛性增長的情況下，不顧財政承受能力盲目設(shè)立基金、重復設(shè)立基金，導致基金設(shè)立數(shù)量過多、部門交叉重復設(shè)立現(xiàn)象嚴重。據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，2022年新設(shè)的政府投資基金扎堆集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括高端制造業(yè)38只、新材料27只、信息技術(shù)26只等。

二是母子基金多層嵌套，脫離預算監(jiān)督。財政總預算會計僅限于財政對母基金出資的管理。現(xiàn)實中，部分地方政府整合優(yōu)化存量基金，組建100%財政出資的母基金，再由全資母基金參股分母基金，由分母基金投資子基金，子基金根據(jù)需要可繼續(xù)投資“孫子”基金或直接投資企業(yè)?；鸲鄬忧短纂m然有助于放大財政杠桿，提升財政資金撬動效應(yīng)，但是多層級參股投資屬于政府“表外業(yè)務(wù)”，財政股權(quán)被逐級稀釋，游離于預算監(jiān)督之外，具體的投資業(yè)務(wù)也脫離監(jiān)管視野。

三是基金相互參股、聯(lián)合投資，名為投資實為撥款，導致財政資金“二次轉(zhuǎn)移分配”。國家規(guī)定上級政府可通過轉(zhuǎn)移支付等方式支持下級政府設(shè)立投資基金，也可與下級政府共同出資設(shè)立基金。當前各級政府母子基金之間相互持股、聯(lián)合投資的情況非常普遍，雖然有利于形成財政出資合力，但是投資過程中撬動社會資本較少，以財政資金為主投資到競爭性領(lǐng)域也導致了財政資金在財政管理體制外的再分配，相當于政府間的財政資金基金化“二次轉(zhuǎn)移分配”。例如，有的地方放寬政府出資比例限制，規(guī)定省內(nèi)各級政府財政資金共同出資同一基金的比例最高可達50%，省內(nèi)財政及國資出資比例最高可達80%。2022年，審計署審計發(fā)現(xiàn)，6只政府投資基金及其子基金重復投向50家企業(yè)，其中11家獲得3只及以上基金支持。

（三）市場化監(jiān)督不健全，基金運行約束不足。政府投資基金實質(zhì)上等于財政資金最終投資到了市場化競爭領(lǐng)域，面臨市場運行過度追求效率目標、損害政府投資政策目標的問題。《辦法》雖然規(guī)定要建立健全基金的績效目標管理制度和外部監(jiān)督管理機制，但是在實際執(zhí)行中，部分地方政府投資基金績效評價流于形式、外部監(jiān)督不足，難以有效約束基金的市場運作行為。

一是績效評價考核機制流于形式，缺乏硬約束。政府投資基金績效評價指標選擇較多關(guān)注經(jīng)濟效益指標，對政策性目標的關(guān)注度不高，特別是多級投資到市場化運作的子基金層面，開展績效評價時母基金的政策性目標需要與其他投資人的經(jīng)濟性目標相協(xié)調(diào)，評價難度更高。[20]績效評價主體上，多委托第三方中介機構(gòu)開展，由于手段受限，僅能開展基金投后運營管理和退出階段的績效評價，對基金設(shè)立和募資、基金投資決策等前端運營績效難以開展有效評價?？冃гu價結(jié)果的使用上，通常按照市場化基金的慣例在后期追加投資時予以傾斜或限制，缺乏其他應(yīng)用機制，導致約束不足。

二是基金信息披露機制不健全，外部監(jiān)督不足。政府投資基金屬于私募股權(quán)投資基金，其行業(yè)非公開化的特性使行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對基金的信息披露要求相對弱化，相關(guān)監(jiān)管規(guī)定也重視私募行業(yè)機構(gòu)信息安全保護，未強制要求募資、投資等關(guān)鍵信息披露。但是對于政府投資基金而言，需要按照財政資金的管理規(guī)定進一步提升信息披露的透明度，通過公眾監(jiān)督等更大范圍的外部監(jiān)督促進基金規(guī)范運行、防范財政風險、實現(xiàn)政策目標。

四、健全地方政府投資監(jiān)管體系的對策

為推動政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展，建議強化基金的頂層制度設(shè)計，進一步分類明確地方政府投資基金的功能定位，加強基金的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即基金出資的“入口”和政策目標實現(xiàn)的“出口”管理，管兩頭放中間，將中間的運營環(huán)節(jié)交由專業(yè)化基金團隊市場化運作，同時加強績效評價和信息公開等市場化監(jiān)督機制，推動形成政府負責“政策+監(jiān)管”，市場負責“投資+投后”的管理模式，真正實現(xiàn)地方政府投資基金政府引導與市場運作的有機結(jié)合，促進發(fā)揮政府投資基金的長期資本和耐心資本作用。

（一）分類明確功能定位，建立政策性基金和市場化基金分類運行的管理體系

分類強化政府投資基金的功能定位，是更好發(fā)揮基金長期資本和耐心資本作用的根本性要求?！兑庖姟芬呀?jīng)明確了找準基金的功能定位，建立差異化的基金管理機制。建議針對基金定位不清、管理不規(guī)范等問題，進一步細化基金管理體系，確立政策性基金和市場化基金分類規(guī)范的基金管理體系。根據(jù)基金的功能定位分類，在設(shè)立之初就細化明確每一只基金的績效目標、使用范圍、管理職責、執(zhí)行期限、分配辦法、申報程序、信息公開和責任追究等內(nèi)容，做到一個基金一個管理辦法。

一是政策性基金強化政府引導，嚴格限制投向領(lǐng)域和期限。政策性基金主要投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，運行模式以直投為主，管理上以國有平臺管理為主，可以嚴格政策性基金的投資約束，加強政府行政審批管理，適當提高出資比例限制，嚴格限定返投比例要求，降低收益率要求，放寬投資期限要求，引入社會資本共同推動當?shù)鼗竟卜?wù)、民生保障、區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展的政策落實。

二是市場化基金強化市場運作，適當放寬投資限制，發(fā)揮長期資本、耐心資本的引導作用。市場化基金主要投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為母子基金運行模式，管理上以市場化管理團隊為主。可以適度提高對創(chuàng)投類基金和重大項目的出資上限；降低相關(guān)基金返投本地的比例要求并放寬認定口徑；明確政府出資對社會資本的讓利方式、讓利依據(jù)和讓利標準等原則；延長基金投資期限，明確基金到期后續(xù)投資的條件要求；完善盡職免責和容錯糾錯機制，明確規(guī)定在什么情形下、履行什么審批程序可以免除管理團隊投資失敗后的問責。

（二）健全出資管理機制，推動省級政府加強區(qū)域內(nèi)基金統(tǒng)籌

強化政府投資基金的出資管理，是嚴格政府出資的預算約束，防范財政可持續(xù)風險，確?；痖L期可持續(xù)發(fā)展的重要保障?！兑庖姟芬呀?jīng)明確了規(guī)范政府出資部分的預算管理，加強統(tǒng)籌整合、優(yōu)化基金的布局結(jié)構(gòu)。建議針對基金盲目設(shè)立、超能力范圍募資、到期難以退出等問題，進一步加強基金設(shè)立和退出兩頭“出入口”管理，由省級政府規(guī)范出資管理，“量力而行”統(tǒng)籌基金設(shè)立，嚴格基金募資和退出管理。

一是省級政府建立基金清單管理制度，各級財政出資和國有企業(yè)出資基金全部納入清單管理。各級地方政府、地方政府各部門、各國有企業(yè)申請設(shè)立基金，需經(jīng)財政部門嚴格審核后報省政府批準，并全部納入基金管理清單；各級各部門不得重復設(shè)立或增設(shè)與現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付使用方向、用途相同或相近的基金。

二是省級政府充分考慮財政承受能力、地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和營商環(huán)境，嚴控基金設(shè)立及其規(guī)模。橫向看，財政緊平衡、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不牢、營商環(huán)境不佳的地區(qū)，其基金發(fā)展缺乏市場化環(huán)境；縱向看，基層政府產(chǎn)業(yè)主導性不強，不易發(fā)展基金；投向看，凡市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，不應(yīng)設(shè)立基金。對于批準設(shè)立的基金，嚴格限制募資規(guī)模和資金來源，嚴禁盲目鋪攤子擴大基金規(guī)模，影響基金運行效率。

三是省級政府建立健全基金定期評估、整合和退出機制。以基金清單管理制度為基礎(chǔ)，定期對基金的設(shè)立和運行情況進行評估，對于資金使用效率低下、投向偏離政策目標、市場環(huán)境發(fā)生變化等類型的基金進行撤并；推進同類基金整合，對于同級政府不同部門設(shè)立的投向領(lǐng)域相近的基金進行整合，對于不同級政府設(shè)立的投向領(lǐng)域相近的基金采用母子基金等方式進行合并管理；明確基金的退出期限和標準，拓展基金的退出渠道，對于不具備存續(xù)條件的基金及時退出并收回財政資金。

（三）健全市場化監(jiān)督機制，規(guī)范基金績效管理和信息披露

強化基金的市場化運作并不意味著放任不管，而是需要通過科學規(guī)范的市場化手段加強監(jiān)管，確?；鸢凑占榷ǖ墓δ芏ㄎ缓凸芾硪?guī)范運行?！兑庖姟芬呀?jīng)明確了強化基金的專業(yè)化、市場化運作，同時要求規(guī)范基金的監(jiān)管行為。建議針對基金閑置使用效率不高、投向偏離功能定位、投資效益不佳、退出難等問題，進一步健全基金的績效管理和信息披露機制。

一是實行覆蓋基金全生命周期的、科學規(guī)范的績效評價機制。在績效目標設(shè)定方面，根據(jù)政策性基金和市場化基金的功能定位差異，分別設(shè)定以政策目標為主、經(jīng)濟效益目標為輔的績效目標評價體系，政策目標主要關(guān)注基金的投向領(lǐng)域、投資階段、投資規(guī)模和引導規(guī)模的符合程度，經(jīng)濟目標主要關(guān)注基金的投資收益、稅收貢獻等的實現(xiàn)程度。在績效結(jié)果的應(yīng)用方面，突出績效評價結(jié)果在基金管理人的管理費、超額收益分配等方面的激勵作用，以及投資政策偏離的約束作用。在績效評價體系構(gòu)建方面，財政部門會同相關(guān)部門對基金實施績效管理，從“募、投、管、退”全生命周期開展整體性績效監(jiān)控，建立盡職免責容錯機制，容忍投資失敗損失風險，以政策目標為導向全面評價基金運營實效，促進基金長期良性運作。

二是完善基金信息共享和披露機制。財政部門、行業(yè)主管部門等基金出資主體，加強與證券監(jiān)管、地方金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等部門的協(xié)同配合，搭建信息共享平臺，形成監(jiān)管合力，壓實風險防控責任，確保對風險早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。建立完善基金運行情況報告制度，督促各管理機構(gòu)定期向財政部門和其他行業(yè)主管部門報告基金運行管理的重要情況。建立政府投資基金信息公開平臺，加強基金運營信息公開披露，在“全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)”等基礎(chǔ)上，建議除涉密信息外，公開基金募資、投資、管理和退出等相關(guān)資金、項目的主要指標，以及基金管理辦法、績效評價結(jié)果等管理信息，接受外部監(jiān)督。